黎诣远
华如兴
On
Tackling Key Problems in the Reform of Economic System
Li
Yiyuan Hua Ruxing
摘
要 本文提出了经济改革中的几个“先”与“后”的关系：公司制改革，要先规范公司，再发展公司；在经济发展速度上，要先调整结构，再追求速度；而规范公司、调整结构，首先要规范政治体制，做到党政分开，政资分开，政企分开。文章认为，只有积极推进政治体制改革，才能解决好国有企业改革、产业结构调整、政府机构改革这三个“老大难”问题，打好经济体制改革的攻坚战。
关键词
国企改革 结构调整
机构改革 经济体制 政治体制 党政分开 政资分开 政企分开
如果说，十四大解放思想，全党明确了社会主义与市场经济应当结合的问题，那么，十五大又一次解放思想，全党明确了社会主义与市场经济如何结合的问题。思想解放以后，关键就在求真务实，深化改革，全面建设社会主义市场经济体制。
通过20年改革开放，我国各方面的成就举世瞩目，但国有企业改革、产业结构调整、政府机构改革这三个“老大难”尚需根本突破。而且，这些年来，这三个“老大难”的某些方面甚至有所恶化。究其原因，乃在这些深层次改革都遇到政治体制的障碍。只有积极推进政治体制改革，才能打好这场经济体制改革的攻坚战，开创国民经济市场化的新局面。
一、要先规范公司，再发展公司
从1986年到1996年，我国股份制试点迅速发展。十年中建立股份制工业企业7760个，个数只占全国独立核算工业企业的1.5％，但资产总值却占6.1％，利润总额更占13％。这表明，股份制工业企业的规模和效益都远远超过一般工业企业，是国有大中型企业可以采用的一种有效的资本组织形式。
但是，在这些股份制试点企业中，究竟有多少完全符合《公司法》的规定呢？据我们了解，从公司的设立、机构、财务、会计，到股票的发行、转让、上市，都经历了“跑指标，凑资产，造业绩”三部曲。不少国有企业经过“包装”，只是换了个牌子，党委书记变董事长，厂长变总经理，经营管理方式、企业机制却没什么变化。虽然明文规定“国家公务员不得兼任公司的董事、监事、经理”，我们仍然可以在公司负责人名单中看到许多政府官员。本来，企业集团是在股份制的基础上，以相互参股为特征的，而实际上，现有的绝大部分企业集团并没有以资本为纽带，只是现有企业的捏合，甚至出现一些主管局、企业集团、总公司“三位一体”的怪现象。这样，就徒有现代企业制度之名，做不到“产权清晰，权责明确，政企分开，管理科学”，也不可能“自主经营，自负盈亏，自我发展，自我约束”。于是，产品没有销路的依然积压，效益不高的依然亏损，即使上市公司的亏损面也高达两位数。要看到，股份制试点企业的效益之所以好于其他企业，与这些试点企业本来基础较好、挑肥嫁接有关，如果我们能够严格按照《公司法》办公司，一定能够更好地显示公司制的优越性。
十五大以来，国有大中型企业的公司制改革从试点阶段进入发展阶段，正在掀起新一轮的“股份热”。有的部门和地方曾经下令，1997年底以前股份化达到75%以上。由于层层加码，到市县一级就变成100%了。值得注意的是，主管部门的“股份热”远高于企业，并纷纷向中央直接领导的100个试点单位“取经”。那么，这些中央试点单位的规范程度又如何呢？据不完全统计：80%是国有独资公司，投资主体仍然单一；80%是原有的领导班子，董事长多半兼总经理，甚至董事会、监事会、党委会三会重合；80%是由上级组织部门直接任命总经理，或者首先由上级组织部门提名，然后由董事会聘任总经理。这三个80%充分表明，这些试点单位企业制度的实质基本未变。我们十分担心，如果全国一哄而起，只是按照某些试点单位那样“走过场”，“包装”所属国有大中型企业，本世纪末能否开创国有企业改革和发展的新局面？如果国有大中型企业都换上公司的牌子，运行机制依然故我，经营状况并无明显改善，下个世纪将何去何从？
公有制的实现形式可以而且应当多样化。搞好国有经济是战略性问题，公司制改革是策略性问题，策略必须服务和服从战略，决不能舍本逐末，为公司制而公司制。事实表明，业主制、合伙制、承包制、租赁制、代理制、公司制，都是现代的企业制度，既可以成功，也可以失败。公司制是现代企业制度的高级形式，但不是唯一形式，即使市场经济发达的日本和德国，非公司制企业的生产总值也占－半以上。事实还表明，世界500家最大企业大多是公司制，但也有破产的，不见得一“股”都灵。所以，要求真务实，要以搞好整个国有经济为目标，因企制宜，采用包括公司制在内的一切反映社会化生产规律的经营方式和组织形式，反对任何形式主义。
为此，我们建议，国有大中型企业实行公司制政革，要先规范，再发展：
第一步，用《公司法》对现有的股份制试点企业及资产评估机构进行全面检查，不合格者限期改正，否则予以清算，注销公司营业执照。
第二步，抓紧1000个国有骨干企业的“三改一加强”，严格按照《公司法》建成规范的公司制，不合格者决不验收。
第三步，按照先易后难的原则，对其他国有大中型企业逐步分批实行公司制政革，不搞“限期达标”。
第四步，对不适于改为公司的其他国有企业，采取改组、联合、兼并、破产、出售、租赁、承包、股份合作制等各种形式，放开搞活。
国有企业的改革是一项前无古人的艰巨工程，不可能、也不必限期完成。私有企业与市场经济虽然有天然联系，也经过300年“磨合”，才形成现在的资本主义市场经济。我们应该重视建设社会主义市场经济的难度。1984年十二届四中全会曾经提出，用三、五年时间搞活国有大中型企业，时至今日也未能取得根本突破。如果我们能够再用十年左右的时间，通过搞好国有经济，解决社会主义与市场经济如何结合的问题，就是一个伟大的创举，就是一个世界性的奇迹。有了现代企业制度作为微观基础，社会主义市场经济就会显示出强大的生命力。
二、要先调整结构，再追求速度
1993年加强宏观调控以来，我国的经济增长率从1992年的14.2％逐步回落，1997年降到8.8％。于是，有人惊呼“经济滑坡”，主张中央再一次全面放松银根，期待着新一轮的“经济飞跃”。因此，如何正确评估当前国民经济发展的态势，成为宏观经济决策的前提。
首先，1993年开始的三年宏观调控与1989年开始的三年治理整顿，虽然都导致经济增长率大幅度下降，但这次是从过高的14.2％逐步回落到适度的8～9％，从过热逐步走向正常。而1989年则是从11.3％一下子滑下来，只有4％左右，这才叫“经济滑坡”。实际上，8～9％不仅接近改革开放19年来的平均增长速度，也是当今世界各国最高的增长速度之一。据我们测算，从我国实现三步战略目标的要求来看，保持7％以上的增长速度都是可行的。
其次，经济增长本质上是指新创造价值的增长。这些年来，工业部门新创造价值约占工业总产值的1/4。从新创造价值的工资、税收、利润这三大构成来看，首先是税收的增长，其次是工资的增长，而利润的增长不仅下降，有时还出现负增长，这就严重制约着扩大再生产。据国家统计局公布，国有独立核算工业企业的利润总额，1994年为829亿，1995年为666亿，1996年为413亿，三年减少一半。1995年，全国独立核算国有工业企业的资本利润率仅为2％，而贷款利息率为10％左右。在负债率高达70～80％的情况下，大多数中小型企业陷入困境。1992～1993年上半年的过高速度，主要是依靠扩大贷款规模、乱集资、乱拆借形成的，由于效益不高，利润过低，只借不还，造成大量呆帐和三角债，这种高增长必然伴随高通胀。现在，随着整顿金融秩序，专业银行向商业银行转变，贷款必须以抵押、担保为前提，只有具备偿债能力的企业才能贷到款，这才使过高的增长速度和通货膨胀逐步回落。目前的问题倒是，商业银行的储蓄存款贷不出去。如果全面放松银根，再像过去那样无条件向企业“输血”，将储蓄存款放给那些不仅付不起利息、甚至连本金都不想还的“无底洞”，就会丧失当前“高增长、低通胀”的大好形势，重蹈“高增长、高通胀”的覆辙。
第三，要从根本上提高经济效益，最主要的是解决现有经济结构（包括产业结构、产品结构、技术结构、组织结构、地区结构）与市场需求脱节的问题。我国钢产量已经超过一亿吨，居世界第一位，但每年还得花60～70亿美元进口1500万吨左右钢材。我国机床拥有量也居世界首位，但90%以上是60～70年代水平的普通机床，出口平均价仅100多美元／台，而进口机床则高达2万美元／台。我国汽车厂有116个，超过其他所有国家的总和，但企业规模过小，1996年全国轿车产量仅38万辆，不到一个世界名牌汽车厂的零头。由于重复建设，盲目生产，许多产品严重积压，仅库存的衬衫就够全国每人两件左右。经验表明，在经济结构不合理的情况下，盲目贷款只不过增加库存，1996年上半年新增的1000亿元贷款资金，基本上从银行进入企业仓库，变成了积压资金。因此，我们要利用“高增长、低通胀”这一前所未有的宽松宏观环境，对经济结构坚决实施战略性调整。正如邓小平在《第三代领导集体的当务之急》一文中所指出的：“应当解决的问题要加快解决，要用快刀斩乱麻的办法解决，不能拖。当机不断，要误事。”所有的边际外企业，迟早是要被淘汰的，与其等到加人世界贸易组织后被外资企业冲垮，不如自己有序地主动调整，自破自立，自力更生。
可以预料，随着改革开放的不断深化，下岗职工和失业人员在一段时期内会增多，影响到社会稳定。但这毕竟是改革进程中的问题。我们认为，应当坚定地按照十五大确定的方针，抓住当前有利时机，突破经济结构这一老大难问题。与其花上千亿元给不合理的经济结构“输血”，不如用这笔钱完善失业保险和社会救济制度，为改善经济结构创造条件，以图长治久安。
三、要规范公司、调整结构，首先规范政治体制
无论国有企业改革，还是经济结构调整，政府的作用都是决定性的。不规范的公司和不合理的结构，来自不规范的政府行为，因此，规范公司、调整结构必须首先规范政治体制，做到党政分开，政资分开，政企分开。
政治体制改革的内容，“首先是党政要分开，解决党如何善于领导的问题。这是关键，要放在第一位。”（《邓小平文选》第三卷第177页）这些年来，党政分开不再强调，以致党政不分的现象不仅没有根本改观，反而有所加剧。为了加强“一元化领导”，党委负责人与行政负责人往往相互兼职，甚至党委一把手就是行政一把手，一个人说了算，他的话就是“法”。近年来曝光的数额为成百上千万元的大案要案，不少是集党政大权于一身的恶果。应当说，强调党政分开，决不是削弱党的领导，恰恰是改善和加强党的领导。党委要管大事，而将大量的行政工作、业务工作尽可能交给政府和业务部门去办。因此，任何任务都由五大领导班子（党委、政府、人大、政协、纪委）分片包干，这种做法是不可取的。
国有企业改革本来是企业的经济行为，但由于政资不分、政企不分，在很大程度上又表现为政府行为。专业经济管理部门正是依仗手中掌握的权力，特别是产权，才能对下属企业发号施令，如果将产权交给国有资产管理机构、国有资产经营公司或国有大企业和企业集团，就担心“手中无米，叫鸡不来”。结果，在这次中央100个试点单位中，截止1997年底，竟有1/3因在国有产权归属上争论不休而派不出董事，迟迟不能挂牌经营。政府官员往往习惯于用行政手段建立公司、集团或股份合作企业，使这些经济组织带有浓厚的行政色彩。按照下一级干部由上一级领导任命的行政惯例，公司便难以根据《公司法》选举董事会和聘任总经理。只顾地方政府的利益，就免不了重复建设，就免不了“产品不准进，原料不准出”，无法从整体上优化经济结构，企业资产也很难以利润为首要目标跨行政区划合理流动。尤其是，政府官员对企业经营活动的直接干预，往往是在“加强领导”的名义下进行，这就使企业很难加以抵制。因此，政企分开的前提是政资分开。
政府是政治组织，企业是经济组织，两者性质不同，运行规则也不同。政府按照行政指令进行垂直领导，下级服从上级，任务是维护国家利益。企业则按照经济规律横向联系，平等竞争，目的是追求主体利益。为此，政府不应将行政规则用于企业经营，不要以行政手段对企业经营进行不必要的干预；反过来，企业也不应以经济手段对政府行为进行不合法的干扰。从哲学范畴上说，政府属于上层建筑，企业属于经济基础，上层建筑必须适应经济基础，为经济基础服务，即“政府搭台，企业唱戏”，而不能上下颠倒。马克思在1849年对比封建主义普鲁士与资本主义英国的工厂生产成本时指出，普鲁士的工业被官僚桎梏所束缚，必须遵守官僚命令，这种“官僚监护制度对工业来说无疑是死路一条”（《马克思恩格斯全集》第6卷第228页）。但是，目前有些地方日益流行所谓“一元化”领导的经验：书记、局长、董事长、总经理“一身四任”。这样，他们就很难既当好“裁判员”，又当好“运动员”。有些乡村本来是书记兼村长兼村办企业总经理，现在又成为“老板”兼村长兼书记，这就有些不伦不类了。
解决党政、政资、政企三不分的问题，必须精简政府机构，来个“釜底抽薪”。80年代初，中央就提出精简政府机构、转变政府职能的问题。但反复精简，反复膨胀，截止1997年底，机构不是比以前减少了，而是增加了，即使不计编外人员，行政管理费也达到财政经常性支出的17.3%。机构多、人员多，就各找事干，就抓住权不放，下面就搞不活，直接影响改革的深入和经济的发展。经验表明，沿海地区的改革和发展之所以能够走在全国前面，一个重要原因就在政治体制改革走在全国前面。十五大将精简机构作为政治体制改革在当前的一项主要任务，要调整和减少一些专业经济部门，这是一个重大举措。但是，在1998年初，从已经改为专业公司的4个部来看，只是名称改了，任务、机构、级别仍然是部的架势。如果其他部门也仿此办理，现有条块分割的格局仍然不会发生实质变化。
按理，机构改革属于上层建筑的自我革命，完全可以发挥政府的主观能动性，走在各项改革的前面。但是，由于机构改革涉及广大干部、特别是领导干部的利益，革自己的命又比革他人的命更难。十五大指出，封建主义、资本主义腐朽思想和小生产习惯势力还有广泛影响。政府官员不是生活在真空之中，也会受到这些影响的影响。国有企业、经济结构、政府机构这三大改革之所以成为“老大难”，与此不无关系。机构改革不可能没有阻力和风险，但是改革势在必行，不改革没有出路。全国解放是第一次革命，改革开放是第二次革命。利益再分配的经济体制改革是一场革命，权力再分配的政治体制改革也是一场革命，而且就其广泛性、复杂性、艰巨性、风险性来说，后者决不亚于前者。因此，如果第二次革命主要指经济体制改革的话，那么，也可以将政治体制改革看作第三次革命，政治体制改革将最终决定经济体制改革的进程。
1998年3月召开的九届人大一次会议上，就国务院机构改革，中央已经宣布：除国务院办公厅外，其组成部门由40个减为29个；改革的具体目标之一是机关干部编制总数减一半；地方各级政府也将进行机构改革。并且指出，这次实施的还只是一个过渡性质的方案，以后再按完善的市场经济的要求进一步改革政府机构，要坚定不移地把这场改革进行到底。这是我国政治体制改革的重要步骤。
中国经济犹如一辆行驶中的十轮大卡，人们可以指出它的许多毛病：行驶不那么稳，刹车不那么灵，喇叭不那么悦耳，尾气不那么干净，……但是，人人都可以看到，它正在高速行驶，高速驶向21世纪。由于我国的产业结构（特别是第三产业）和空间结构（特别是中、西部）还有很大的发展余地，只要实事求是地坚持十五大的各项方针，我们完全可能以“八九不离十”的速度增长到2010年，创造世界史上持续高速增长30年以上的新纪录。
1.本文初稿于1997年11月，定稿于1998年4月，载《清华大学学报（哲学社会科学版）》1998年第2期。这次原文印发，供课堂教学参考。
2.“八九不离十”这一民间俗语，原文中指接近10%（即8%～9%）的经济增长率，表示我们当时对中长期经济走势的判断。现在看来，鉴于我国的宏观经济运行中，总供求态势已经发生了从总需求大于总供给到总需求小于总供给的急剧转变，宜调低为6%～8%。当然，6%～8%的经济增长率，在世界上仍然属于高增长率。
